用好专项债 把牢风险关
发布日期:2019-07-15 编辑审核:齐晓成 浏览:506

用好专项债 把牢风险关
——地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理研讨会综述 ?
来源:财政部网站 

 

  在日前由中国财经报社、财政部政府债务研究与评估专项工作办公室联合主办的“中债智汇高端沙龙第一期——地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理研讨会”上,来自财政部等中央部委及部分省市财政部门的相关负责人、国内多家金融机构和中介机构人士,以及国内高校和研究机构的专家学者共计100余人,围绕地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理这一主题,从政策、理论和实践层面进行了深入研讨。

  构建地方专项债及项目全生命周期管理制度体系

  财政部预算司巡视员王克冰强调指出,加强地方专项债券及项目全生命周期风险管理是防范化解重大风险的必然选择,是稳定经济增长的重要抓手,是落实全面实施预算绩效管理的内在要求,意义重大。

  王克冰认为,应该围绕市场化导向,构建地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理体系,具体包括:一是要坚持总量管理,保持地方专项债规模处于合理水平。二是要坚持举债与偿债能力相匹配,实现全生命周期管理。三是坚持硬化预算约束,实现专项债券的年度收支平衡。四是坚持项目与债券周期匹配,避免期限错配的风险。

  对于完善地方专项债券的管理制度体系,王克冰认为,应做到四个“坚定不移”。

  首先,坚定不移地深化改革,提高地方专项债及项目风险管理的水平。按照市场化、法制化方向,进一步完善各种制度体系,包括完善专项债举债规模的确立机制,保持其与偿债能力相匹配,提高专项债券发行定价的市场化水平,让市场在专项债发行定价中起决定性作用,逐步使专项债券定价与其风险相一致。建立正向激励机制,引导树立依法偿债的意识,将绩效理念方法融入专项债及项目全生命周期管理的全过程,并加强绩效评价结果的应用。

  其次,坚定不移地推进开放,助力提升国家治理体系和治理能力的现代化。推进地方政府债券市场开放,并使之成为提升我国债券市场管理水平的一个重要抓手和提升国家治理体系治理能力现代化的一个重要渠道。

  再其次,坚定不移地推进信息公开,打造阳光债务、透明债务。当前重点是要建设全国统一的地方政府债务信息公开平台,由地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率、经济财政状况、预决算、债券发行、存续期管理信息,加快推进地方专项债券项目库的公开,让市场、投资者能够全面详细地了解地方专项债及项目全生命周期的信息,主动接受全社会的监督。

  最后,要坚定不移地推进风险防控,守住专项债券不发生重大风险的底线。财政部将通过发布地方政府债券市场报告的方式,向社会公开地方政府债券尤其是专项债券的发行及使用情况,使债务情况更加公开透明,让市场机构者更好地研判债务风险。

  中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确,允许将部分专项债券融资资金作为符合条件的重大项目的资本金。财政部金融司司长王毅表示,专项债券作为重大项目资本金的“符合条件”有严格规范,即仅局限于上述通知中列举的项目,且这些项目需要“评估项目收益除偿还专项债券本息后,其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件”。可以看出政策导向是必须“符合条件”,必须是“重大项目”。即:其一,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目;其二,必须经过收益评估,证明能够偿还才能作资本金,即项目本身必须要有收益;其三,只能作项目的部分资本金,而不是全部;其四,上述资本金必须落实到项目实体,不得搞成资金池,不能放大资本金。

  抓住地方专项债全生命周期管理的关键环节和主要问题

  地方专项债项目选择.债券发行及信息披露、项目运营等是其全生命周期风险管理的重要环节,与会者围绕上述问题发表了各自见解。

  中国银保监会统信部副主任刘忠瑞提出,地方专项债风险防控总体上需要把握好六句话:借债有限额,管理有规范,用款有约束,投资有回报,运营有收益,还款有保障。他认为,在不同的生命周期节点上,项目的风险特征是不一样的,因此,要针对性分别应对。在前期的项目选择上,对于基本通过地方专项债融资的项目来说,投资者相对分散,投资额度很小,风险管理意愿和管理能力相对较弱,因此适合更透明和风险更可控的项目类型。在项目的建设和运营阶段,要设计出一个让项目的建设者和运营方之间形成自我监督和自我激励的良性循环机制。

  发改委财政金融司财政处处长关鹏认为,专项债项目要注意融资成本与项目收益相匹配。在选择项目时,有没有收益、收益如何是核心问题。项目选好后,要考虑融资成本和项目收益间的匹配。上述通知表示,积极鼓励金融机构提供配套融资支持。相对于一般债券支持的项目,这种组合融资的方式,对项目提出了更高的回报要求。因此,要设计好风险分担机制,以防范实际运行中可能出现的收益不及预期的问题。

  中央党校教授、东北财经大学中国战略与政策研究中心主任周天勇认为,专项债及其项目最重要的基础是资产、资产性质及质量。在选择专项债项目的时候,首先应该考虑项目形成什么样的资产,质量如何,资产未来会不会增值,是否容易变现。其次,要看收益率如何。收益除了能够覆盖成本外,还要能够维持项目正常运转。

  中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长、中国政府债务研究中心主任乔宝云认为,专项债项目有三个特点,第一是排他性,即专项债项目提供的并非公共产品。第二个特点是分离性,即专项债项目也不是基本公共服务,可以和地方财政分离。第三个特点是自然垄断性。正是基于这三个特点,专项债券一定要回归其资产性质。

  中国证监会公司债券监管部副主任卢大彪建议,进一步探索完善地方政府专项债信息披露标准,并加强对各项目存续期的信息披露质量的监测;更好地发挥中介机构作用,促进各中介机构完善各项制度安排,协助地方政府做好专项债项目筛选、信息披露咨询、基础培训等工作,为地方财政部门提供全流程发行服务,起到地方政府债券看门人作用;创新提高发行效率、增强交易活跃度,不同地区的政府专项债券信用区分度将会越来越大,投资者对于专项债的风险定价、偿付增信等方面的需求也会逐步加大,相应的产品或工具也可以进行探索和研究。

  上海证券交易所副总经理刘绍统重点从地方专项债发行角度对做好地方专项债全生命周期管理提出三点建议:

  科学设置债券要素是核心。一方面要合理确定期限,专项债券期限应与项目期限相匹配,同时要统筹考虑投资者需求、到期账目分布等因素;另一方面科学设置可赎回条款和本金分期偿还条款等结构化创新,增强偿还债券本金灵活性。

  拓展投资者群体是基础。随着专项债券发行规模的扩大,需要大力拓展投资者群体,丰富投资者类型,鼓励和引导各类境内外投资者广泛参与投资。

  加强风险防控是关键。一是发行人要落实风险管理的主体责任,不断完善风险防控体系建设,确保风险管理全覆盖、无死角。二是坚持风险和问题为导向的管理理念,定期对各地开展压力测试,逐一核查风险底数,三是加强对风险地区的日常监测,提前明确风险预期,切实有效防范和化解债务风险。

  财政部会计司制度一处处长张娟表示,信息披露是加强专项债风险管理的重要制度安排,因此,信息一定要真实,同时具有相关性和可比性。否则,会给监管方统计数据、加强管理带来干扰。

  中国资产评估协会副秘书长韩立英认为,对土地储备专项债券融资项目的土地资产在项目全生命周期进行价值评估,是对专项债融资项目实施全生命周期债务风险和预算管理的关键环节。聘请评估机构按照有关规定提供土地资产评估专业服务,对于做好债券发行和防范债务风险是行之有效的专业保障措施。

  北京忠慧律师事务所主任、西南交大政府债券法律与管理研究中心执行主任安新华一直专注于地方政府专项债券风险管理的研究,他就专项债券项目规划期、发行期、建设期、运营期和清偿期所呈现的不同阶段的风险管理目标与重点,一一提出了相应的风险管理措施。

  他认为,当前地方政府债券最大的风险在于项目运营收益不能偿付债券本息,而项目的建设运营能力直接决定了项目的收益实现,因此,对于地方政府债券的全生命周期风险管理除了持续动态的债券项目监督管理外,更重要是推动地方政府公益性资产的运营能力提升,通过市场化、法治化方式吸收社会专业机构帮助地方政府提升专项债项目建设运营能力,从根本上改变当前地方政府公益性资产运营效率偏低与收益不足的问题。

  对于具体操作,安新华提出,要通过市场化法治化方式吸引各方优质专业资源共同参与地方政府债券风险管理,这样既可以保证项目建设投资测算更加贴近项目实际,又可以使得项目运营规划更具操作性,保证建设工程质量、未来收益更有保障,实现公益性项目资产运营的多方共赢。

  专项债促进各地经济持续健康发展

  2015年以来,随着规模和品种的不断扩大,地方政府专项债在促进各地经济持续健康发展中扮演了重要角色。研讨会上,有关地方财政部门的负责人介绍了各自的经验和体会。

  浙江省财政厅党组成员章启诚介绍,浙江省近年来始终把守住风险底线作为第一要务,把服务发展主线作为根本追求,坚持防风险、促发展并举。以市场化和法制化为导向,建立了相对完善的制度体系,为法制化管控地方政府债券的风险起到了基础性的支撑作用。通过专项债券的运用和管理,在化解存量专项债务风险、降低政府成本、增强对实体经济的服务等方面取得了积极成效。

  章启诚还建议,加快会计核算和资产评估、项目库以及数字化的项目管理等三项基础性制度建设;进一步完善专项债的限额确定和风险指标体系。

  结合青海的专项债项目全生命周期风险管理实践,青海省财政厅副厅长蔡强提出了三方面的建议:

  健全现有的专项债券法律法规体系。目前,缺乏完整的操作指引和比较全面的指导性文件。建议加强顶层设计,系统梳理已出台政策,合并优化同类规则,自上而下地完善法律法规,形成全国统一标准,出台实施细则,为专项债券项目全生命周期管理提供指南。

  建立结构清晰、责任明确的风险管理机制。按照权责匹配的原则,理清财政部门、行业主管部门、项目实施部门在风险预防、发现、处置和后续等操作环节的具体职责分工,提供可操作性较强的具体风险甄别方法和具体处置措施,督促各部门各司其职、各尽其责,为项目全生命周期风险管理提供操作指南。

  加强监督力度,将风险管理工作纳入日常监督范围。重点加强债券发行前风险评估,坚决制止项目盲目上马。基层财政在建立政府债券储备项目库体系时,一定要对债券项目进行前置性调查、分析、研究,明确债券项目的公益性以及资金支出的资本性,从源头排查解决债券资金安排的风险隐患。

  深圳市财政局预算处处长黄云介绍了深圳发行14号线轨道交通专项债经验和体会。他说,选轨道交通14号线作为发债项目的重要原因之一是项目有较好、可预期的收益。总工程投资是395亿元,其中政府财政预算安排资本金195亿元,另外200亿元通过分年度发行专项债来筹集。建设期和债务偿还期从2018年持续到2029年。主要收入是两项,一个是地铁运营收入,另一个是配置的土地资源的开发建设收入。这两块资金不仅能实现全生命周期的资金平衡,还有一定的资金结余。

  在发债过程中,深圳对整个专项轨道交通债的额度管理、预算编制、债券发行及偿还等从制度层面作出规定。同时邀请第三方专业评级机构对债券项目进行跟踪评级,对募投项目情况、发行人信用质量状况等重新进行评估,充分披露信息,自觉接受投资者监督,提高政府举债的透明度。

  四川省财政厅债务处副处长屈琳杰介绍,从2018年到今年5月,四川省累计发行地方专项债1306亿元,在机制设计层面都实现了项目收益和融资的自我平衡。针对专项债的生命周期,即前期的项目准备,中期的限额分配、债券发行,项目实施期的资金使用和项目运营,以及最后的还本付息,都制定了管理办法和具体的操作指引。

  屈琳杰表示,四川省财政厅主要做的是管标准、管透明和明确责任。即:哪些能做、哪些不能做、做到哪种程度;让专项债市场化和透明化;明确包括地方主体、财政部门、其他部门、第三方、金融机构等不同主体的责任。

  浙江省绍兴市财政局局长吕丙介绍了该市开展国家土地储备专项债预算管理试点工作情况。土地储备和棚改项目债务在绍兴市政府性债务中占60%以上,以前资金依赖金融机构贷款,有的不合法不合规,存在行政法律风险。通过实施土地储备出让预算管理,对土地储备及棚改项目等实施“封闭式”平衡,既为发行土地储备专项债提供了条件,也改变了过去的传统举债思维,从根本上提供了防范隐性债务风险的路径。

  吕丙和与会代表分享了他们在试点工作中贯彻的两个原则:一是全周期预算管理原则。建立土地储备项目库,将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本等全部纳入“一个盘子”实行预算管理。设立土地储备监管账户,债券资金纳入“一个笼子”。专项债还本付息实行“一个口子”管理,还款资金列入政府性基金预算,保障优先偿还。

  二是全过程动态平衡原则。建立土地储备出让预算调整机制,强化中长期财政规划的约束和指引功能,根据上一年预算执行情况实行滚动调整,实现储备土地净资产覆盖专项债务总规模、项目收益与融资自求平衡、项目实施周期与债券存续周期相匹配。
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